《中共中央國務院關于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》（中發(fā)〔2018〕44號）

 

        以規(guī)劃引領經(jīng)濟社會發(fā)展,是黨治國理政的重要方式,是中國特色社會主義發(fā)展模式的重要體現(xiàn)。科學編制并有效實施國家發(fā)展規(guī)劃,闡明建設社會主義現(xiàn)代化強國奮斗目標在規(guī)劃期內的戰(zhàn)略部署和具體安排,引導公共資源配置方向,規(guī)范市場主體行為,有利于保持國家戰(zhàn)略連續(xù)性穩(wěn)定性,集中力量辦大事,確保一張藍圖繪到底。改革開放特別是黨的十八大以來,國家發(fā)展規(guī)劃對創(chuàng)新和完善宏觀調控的作用明顯增強,對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的作用日益顯現(xiàn),但規(guī)劃體系不統(tǒng)一、規(guī)劃目標與政策工具不協(xié)調等問題仍然突出,影響國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的充分發(fā)揮。為加快統(tǒng)一規(guī)劃體系建設,構建發(fā)展規(guī)劃與財政、金融等政策協(xié)調機制,更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用,現(xiàn)提出如下意見。
        一、總體要求
        以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神,全面加強黨的領導,堅持以人民為中心的發(fā)晨思想,牢固樹立新發(fā)展理念,落實高質量發(fā)展要求,理順規(guī)劃關系,統(tǒng)一規(guī)劃體系,完善規(guī)劃管理,提高規(guī)劃質量,強化政策協(xié)同,鍵全實施機制,加快建立制度健全、科學規(guī)范、運行有效的規(guī)劃體制,更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用,為創(chuàng)新和完善宏觀調控、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建設社會主義現(xiàn)代化強國提供有力支撐。
        二、明確規(guī)劃功能定位,理順規(guī)劃關系
        立足新形勢新任務新要求,明確各類規(guī)劃功能定位,理順國家發(fā)展規(guī)劃和國家級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃的相互關系,避免交叉重復和矛盾沖突。
        (一)明確規(guī)劃功能定位
        國家發(fā)展規(guī)劃,即中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要,是社會主義現(xiàn)代化戰(zhàn)略在規(guī)劃期內的階段性部署和安排,主要是闡明國家戰(zhàn)略意圖、明確政府工作重點、引導規(guī)范市場主體行為,是經(jīng)濟社會發(fā)展的宏偉藍圖,是全國各族人民共同的行動綱領,是政府履行經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護職能的重要依據(jù)。
        國家級專項規(guī)劃是指導特定領域發(fā)展、布局重大工程項目、合理配置公共資源、引導社會資本投向、制定相關政策的重要依據(jù)。國家級區(qū)域規(guī)劃是指導特定區(qū)域發(fā)展和制定相關政策的重要依據(jù)。國家級空間規(guī)劃以空間治理和空間結構優(yōu)化為主要內容,是實施國土空閬用途管制和生態(tài)保護修復的重要依據(jù)。
        (二)理順規(guī)劃關系
        國家發(fā)展規(guī)劃根據(jù)黨中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃的建議,由國務院組織編制,經(jīng)全國人民代表大會審查批準,居于規(guī)劃體系最上位,是其他各級各類規(guī)劃的總遵循。
        國家級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃,均須依據(jù)國家發(fā)展規(guī)劃編制。國家級專項規(guī)劃要細化落實國家發(fā)展規(guī)劃對特定領域提出的戰(zhàn)略任務,由國務院有關部門編制,其中國家級重點專項規(guī)劃報國務院審批,黨中央有明確要求的除外。國家級區(qū)域規(guī)劃要細化落實國家發(fā)展規(guī)劃對特定區(qū)域提出的戰(zhàn)略任務,由國務院有關部門編制,報國務院審批。國家級空間規(guī)劃要細化落實國家發(fā)展規(guī)劃提出的國土空間開發(fā)保護要求,由國務院有關部門編制,報國務院審批。國家級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃,規(guī)劃期與國家發(fā)展規(guī)劃不一致的,應根據(jù)同期國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略安排對規(guī)劃目標任務適時進行調整或修編。國家級空間規(guī)劃對國家級專項規(guī)劃具有空間性指導和約束作用。
        三、統(tǒng)一規(guī)劃體系,形成規(guī)劃合力
        堅持下位規(guī)劃服從上位規(guī)劃、下級規(guī)劃服務上級規(guī)劃、等位規(guī)劃相互協(xié)調,建立以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領,以空間規(guī)劃為基礎,以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐,由國家、省、市基客規(guī)劃共茼組成,定位準確、邊界竇晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的國家規(guī)劃體系。
        (三)強化國家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領作用
        提高國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略性、宏觀性、政策性,增強指導和約束功能,聚焦事關國家長遠發(fā)展的大戰(zhàn)略、跨部門跨行業(yè)的大政策、具有全局性影響的跨區(qū)域大項目,把黨的主張轉化為國家意志,為各類規(guī)劃系統(tǒng)落實國家發(fā)展戰(zhàn)略提供遵循。
        發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌重大戰(zhàn)略和重大舉措時空安排功能,明確空間戰(zhàn)略格局、空間結構優(yōu)化方向以及重大生產力布局安排,為國家級空間規(guī)劃留出接口。科學選取需要集中力量突破的關鍵領域和需要著力開發(fā)或者保護的重點區(qū)域,為確定國家級重點專項規(guī)劃編制目錄清單、區(qū)域規(guī)劃年度審批計劃并開展相關工作提供依據(jù)。
        (四)強化空間規(guī)劃的基礎作用
        國家級空間規(guī)劃要聚焦空間開發(fā)強度管控和主要控制線落地,全面摸清并分析國土空間本底條件,劃定城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)空閆以及生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界,并以此為載體籌協(xié)調各類空間管控手段,整合形成多規(guī)合一”的空間規(guī)劃。
        強化國家級空間規(guī)劃在空間開發(fā)保護方面的基礎和平臺功能,為國家發(fā)展規(guī)劃確定的重大戰(zhàn)略任務落地實施提供空間保障,對其他規(guī)劃提出的基礎設施、城鎮(zhèn)建設、資源能源、生態(tài)環(huán)保等開發(fā)保護活動提供指導和約束。
        (五)強化專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的支撐作用
        國家級專項規(guī)劃原則上限定于關系國民經(jīng)濟和社會發(fā)展全局且需要中央政府發(fā)揮作用的市場失靈領域。其中,國家級重點專項規(guī)劃要嚴格限定在編制目錄清單內,與國家發(fā)展規(guī)劃同步部署、同步研究、同步編制。國家級專項規(guī)劃要圍繞國家發(fā)展規(guī)劃在特定領域提出的重點任務,制定細化落實的時間表和路線圖,提高針對性和可操作性。
        國家級區(qū)域規(guī)劃主要以國家發(fā)展規(guī)劃確定的重點地區(qū)、跨行政區(qū)且經(jīng)濟社會活動聯(lián)系緊密的連片區(qū)域以及承擔重大戰(zhàn)略任務的特定區(qū)域為對象,以貫徹實施重大區(qū)域戰(zhàn)略、協(xié)調解決跨行政區(qū)重大問題為重點,突出區(qū)域特色,指導特定區(qū)域協(xié)調協(xié)同發(fā)展。
        省級規(guī)劃、市縣級規(guī)劃依據(jù)國家發(fā)展規(guī)劃制定,既要加強與國家級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃的銜接,形成全國“一盤棋”,又要因地制宜,符合地方實際,突出地方特色。
        四、統(tǒng)籌規(guī)劃管理,加強規(guī)劃銜接協(xié)調
        建立健全目錄清單、編制備案、銜接協(xié)調等規(guī)劃管理制度,有效解決規(guī)劃數(shù)量過多、質量不高、銜接不充分、交叉重疊等問題。
        (六)建立健全規(guī)劃編制目錄清單管理制度
        報請國務院批準的國家級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃,由國務院發(fā)展改革部門會同有關部門統(tǒng)籌協(xié)調后制定編制目錄清單或審批計劃,報國務院批準實施。報請國務院批準的國家級一空間規(guī)劃,由國務院自然資源主管部門會同發(fā)展改革部門制定編制目錄清單,報國務院批準實施。國務院各部門自行編制或批準的各類規(guī)劃,須報囯務院發(fā)展改革部門備案。除黨中央、國務院有明確要求外,未列入目錄清單、審批計劃的規(guī)劃,原則上不得編制或批準實施。屬各部門日常工作或任務實施期限少于3年的,原則上不編制規(guī)劃。
        (七)強化規(guī)劃銜接協(xié)調
        建立健全規(guī)劃銜接協(xié)調機制,明確銜接原則和重點,規(guī)范銜接程序,確保各級各類規(guī)劃協(xié)調一致。報請黨中央、國務院批準的規(guī)劃,須事先與國家發(fā)展規(guī)劃進行統(tǒng)籌街接。銜接重點是規(guī)劃目標特別是約束性指標、發(fā)展方向、總體布局、重大政策、重大工程、風險防控等,必要時由國務院發(fā)展改革部門會同規(guī)劃編制部門組織開展審查論證。省級發(fā)展規(guī)劃須按程序報送國務院發(fā)展改革部門進行銜接。加強國家級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃與空間規(guī)劃的銜接,確保規(guī)劃落地
        (八)發(fā)揮規(guī)劃管理信息平臺作用
        國務院發(fā)展改革部門要依托現(xiàn)有政務信息平臺,建設國家規(guī)劃綜合管理信息平臺,加強與相關政務模塊之間的聯(lián)接和信息共享,將各類規(guī)劃納入統(tǒng)一管理,強化規(guī)劃銜接協(xié)調,跟蹤監(jiān)測規(guī)劃編制和實施進程,推動規(guī)劃基礎信息互聯(lián)互通和歸集共享。
        五、規(guī)范規(guī)劃編制程序,提高規(guī)劃質量
        創(chuàng)新規(guī)劃理念、規(guī)范編制程序,提髙規(guī)劃編制科學化、民主化、法治化、規(guī)范化水平,確保規(guī)劃實用管用。
        (九)明確規(guī)劃編制的基本遵循
        規(guī)劃編制要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,緊緊圍繞建設社會主義現(xiàn)代化強國宏偉目標,堅持以人民為中心的發(fā)展思想,把新發(fā)展理念貫穿經(jīng)濟社會發(fā)展各領域全過程,按照高質量發(fā)展要求,緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局,使規(guī)劃更好體現(xiàn)時代特色、更好貫徹國家發(fā)展戰(zhàn)略要求。
        堅持目標導向和問題導向相統(tǒng)一,堅持立足國內和全球視野相統(tǒng)籌,堅持全面規(guī)劃和突出重點相協(xié)調,堅持戰(zhàn)略性和操作性相結合。注重虛實結合、實用管用,在強調戰(zhàn)略導向作用的同時,突出約束力、可操作,使規(guī)劃可檢查、易評估。
        (十)深化重大問題研究論證
        拓展規(guī)劃前期研究廣度和深度,深入研究國民經(jīng)濟和社會發(fā)展全局性、前瞻性、關鍵性、深層次重大問題,科學研判發(fā)展趨勢和階段性特征,準確把握突出短板和發(fā)展方向,研究提出基本思路和解決方案。加強規(guī)劃內容多角度論證和多方案比選,充分考慮要素支撐條件、資源環(huán)境約束和重大風險防范等,科學測算規(guī)劃目標指標并做好平衡協(xié)調,深入論證重大工程、重大項目、重大政策實施的必要性、可行性和效果影響。
        (十一)創(chuàng)新規(guī)劃編制方式方法
        堅持開門編制規(guī)劃,提高規(guī)劃編制的透明度和社會參與度。健全公眾參與機制,堅持問需于民、問計于民,廣開言路,廣泛聽取人民群眾意見建議。擴大規(guī)劃征求意見范圍,適時公布規(guī)劃草案或征求意見稿,充分征求社會公眾等各方面意見建議。綜合運用大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術,創(chuàng)新規(guī)劃編制手段。充分發(fā)揮科研機構、智庫等對規(guī)劃編制的輔助支持作用。
        (十二)嚴格規(guī)劃編制程序
        建立健全規(guī)劃起草、銜接、論證、審批、發(fā)布等制度。規(guī)范規(guī)劃編制工作方案,重點明確編制依據(jù)、進度安排、銜接要求、論證方式和審批機關等。按規(guī)定程序做好規(guī)劃征求意見和內容銜接等工作。健全專家咨詢論證制度,邀請相關領域專家科學論證規(guī)劃內容并出具論證報告。規(guī)范規(guī)劃草案送審稿)、起草說明、論證報告等審批要件,明確審批權限。規(guī)劃經(jīng)審批機關批準后,按程序發(fā)布實施。
        六、突出規(guī)劃引領,強化政策協(xié)同
        堅持規(guī)劃定方向、財政作保障、金融為支撐、其他政策相協(xié)調,構建發(fā)展規(guī)劃、財政、金融等政策協(xié)調和工作協(xié)同機銅,完善年度計劃落實發(fā)展規(guī)劃的機制,保障國家發(fā)展規(guī)劃順利實施。
        (十三)強化年度計劃與國家發(fā)展規(guī)劃銜接
        按照短期政策與長期政策銜接配合的要求,年度計劃要貫徹國家發(fā)展規(guī)劃提出的發(fā)展目標和重點任務,將國家發(fā)展規(guī)劃確定的主要指標分解納入年度指標體系,設置年度目標并做好年度間綜合平衡,結合形勢發(fā)展確定年度工作重點,明確重大工程、重大項目、重大舉措的年度實施要求。
        (十四)強化財政政策對國家發(fā)展規(guī)劃的保障作用
        國務院財政部門要編制與國家發(fā)展規(guī)劃相匹配的財政規(guī)劃,更好服務國家發(fā)展規(guī)劃確定的戰(zhàn)略目標和任務要求。加強財政預算與規(guī)劃實施的街接協(xié)調,統(tǒng)籌財力可能合理安排財政支出規(guī)模和結構。中央財政性資金優(yōu)先投向國家發(fā)展規(guī)劃確定的重大任務和重大工程項目。
        (十五)強化金融政策對國家發(fā)展規(guī)劃的支撐作用
        根據(jù)國家發(fā)展規(guī)劃確定的重大戰(zhàn)略任務,制定金融領域專項規(guī)劃,引導金融要素資源配置方向和結構。貨幣政策取向的確定,要充分考慮國家發(fā)展規(guī)劃目標、經(jīng)濟發(fā)展形勢等。信貸政策積極支持國家發(fā)展規(guī)劃確定的重大戰(zhàn)略、重大工程、重大項目和重大改革舉措,引導和鼓勵銀行業(yè)金融機構重點支持國家發(fā)展規(guī)劃明確的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)。
        (十六)強化國家發(fā)展規(guī)劃對產業(yè)政策、區(qū)域政策等的引導約束作用
        產業(yè)政策要圍繞國家發(fā)展規(guī)劃確定的產業(yè)發(fā)展和結構調整方向,突出功能性,強化普惠公平,完善市場機制和利益導向機制,充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用,菅造鼓勵競爭、促進創(chuàng)新的市場環(huán)境,激發(fā)市場主體的積極性和創(chuàng)造性,合理引導市場預期和市場主體行為。
        區(qū)域政策要圍繞國家發(fā)展規(guī)劃確定的區(qū)域發(fā)展和空間格局優(yōu)化方向,按照目標精準化、措施精細化、協(xié)調機制化的要求,促進形成要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調發(fā)展格局,實現(xiàn)基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當。
        重大生產力布局和土地、人口、環(huán)境、社會等公共政策的制定,也要服從和服務于國家發(fā)展規(guī)劃,強化政策間協(xié)調配合,形成政策合力。
        七、健全實施機制,確保規(guī)劃有效落實
        按照誰牽頭編制誰組織實施的基本原則,落實規(guī)劃實施責任,完善監(jiān)測評估,強化分類實施,提升規(guī)劃實施效能。
        (十七)加強規(guī)劃實施評估
        規(guī)劃編制部門要組織開展規(guī)劃實施年度監(jiān)測分析、中期評估和總結評估,鼓勵開展第三方評估,強化監(jiān)測評估結果應用。國家發(fā)展規(guī)劃中期評估要結合國內外發(fā)展環(huán)境的新變化新要求,重點評估實施進展情況及存在問題,提出推進規(guī)劃實施建議,評估報告報國務院審定后提請全國人民代表大會常務委員會審議。國家級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃的評估結果向審批主體報告的同時,抄送國務院發(fā)展改革部門。
        (十八)健全規(guī)劃動態(tài)調整和修訂機制
        強化規(guī)劃權威性、嚴肅性,未經(jīng)法定程序批準,不得隨意調整更改各類規(guī)劃。經(jīng)評估確需對國家發(fā)展規(guī)劃進行調整修訂時,須按照新形勢新要求調整完善規(guī)劃內容,由國務院提出調整建議,經(jīng)黨中央同意后,提請全國人民代表大會常務委員會審查批準。國家發(fā)展規(guī)劃修訂后,相關國家級規(guī)劃相應進行調整修訂,由規(guī)劃編制部門提出建議,經(jīng)國務院發(fā)展改革部門進行銜接論證后報原審批主體批準。
        (十九)完善規(guī)劃實施監(jiān)督考核機制
        各類規(guī)劃編制部門要將規(guī)劃實施情況作為政務信息公開的重要內容,及時公布實施進展,自覺接受人大監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督。國家發(fā)展規(guī)劃實施情況納入各有關部門和地方各級領導班子、領導干部考核評價體系,探索實行規(guī)劃實施考核結果與被考核貴任主體績效相掛鉤。
        (二十)健全規(guī)劃審批和實施工作機制
        建立健全黨委領導、人大批準、政府編制實施的國家發(fā)展規(guī)劃工作機制。國家發(fā)展規(guī)劃根據(jù)黨中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃的建議編制,重大實施進展情況及時報黨中央。全國人民代表大會審查批準國家發(fā)展規(guī)劃,并依法監(jiān)督規(guī)劃實施情況。國務院編制實施國家發(fā)展規(guī)劃,并按照優(yōu)化協(xié)同高效的要求強化對其他各類規(guī)劃的管理。
        (二十一)完善法律法規(guī)
        加快出臺發(fā)展規(guī)劃法,將行之有效的經(jīng)驗和做法以法律形式固定下來。根據(jù)本意見精神,梳理現(xiàn)有與發(fā)展規(guī)劃工作相關的法律法規(guī)、部門規(guī)章,針對發(fā)現(xiàn)的問題推動相關法律法規(guī)、部門規(guī)章的立改廢釋工作。
        省級及以下各類相關規(guī)劃編制實施參照本意見執(zhí)行

中共中央辦公廳秘書局 2018年11月19日印發(fā)